Le recours au référendum
Le RN prévoit l’adoption par référendum d’un projet de loi constitutionnelle, en vertu de l’article 11 de la Constitution : « Un référendum soumettra aux Français une réforme de la Constitution et des modifications des lois relatives à la situation des étrangers, à la nationalité et à l’identité françaises ». Le RN a déposé à l’Assemblée nationale en 2024 une proposition de loi constitutionnelle en ce sens. Il prévoit, outre des limitations de l’immigration, du droit d’asile et de l’accès à la nationalité, des dispositifs mettant en œuvre un principe de supériorité de la Constitution et plus largement du droit national sur les traités et accords internationaux.
Le RN estime que, « Dans la Constitution de la Vème République, l’article 11 permet au président de la République de soumettre au référendum ‘’tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent’’ ». Les juristes – quasi unanimement – estiment que l’article 11 ne saurait être utilisé pour modifier la constitution, puisque le référendum ne peut alors concerner qu’un projet de loi, pas un projet de loi constitutionnelle. Et, de toute évidence, le projet de loi constitutionnelle sur l’immigration – même agrémenté des dispositions sur la supériorité de la loi nationale -ne porte pas sur l’organisation des pouvoirs publics, ni sur les réformes relatives… Le Conseil Constitutionnel ne pourra en aucun cas accepter ce recours à l’article 11, une modification de la Constitution ne pouvant se faire que via l’article 89 ; or celui-ci suppose son adoption préalable par les 2 chambres, ce que sera hors de portée du RN et de ses alliés, qui n’ont pas la majorité au Sénat, et ne l’auront sans doute pas à l’Assemblée nationale après les législatives de 2027.
Le RN estime que « le Conseil constitutionnel ne peut examiner une loi adoptée par référendum ». C’est vrai, mais le Conseil constitutionnel peut être saisi en amont sur la validité de la procédure de recours au référendum sur ces questions via l’article 11 de la Constitution[1]. Par ailleurs, le RN estime que le référendum permettra de décider que « les principes qui guideront la politique en matière d’immigration et de droit d’asile seront fixés par la loi, alors que jusqu’à présent ils ne le sont que par des circulaires », ce qui est complètement faux : les circulaires ne font que fixer les modalités d’application de principes définis par la loi (comme de le montre le très grand nombre de lois sur le sujet)[2].
Le RN pourrait également imaginer passer par le référendum d’initiative partagée (RIP) (articles 11 et 61 de la Constitution). Mais, le 11 avril 2024, le Conseil constitutionnel a rejeté la proposition de loi des Républicains visant à soumettre à l’approbation du peuple français les dispositions législatives de contrôle de l’immigration, par la voie du RIP, comme contraire au Préambule de la constitution de 1946. Rappelons que le RN entend remettre le référendum au cœur de la Vème République, en abaissant le seuil de déclenchement du référendum d’initiative partagée à 500 000 signatures n(actuellement 1/10ème des électeurs inscrits). Au demeurant le RIP suppose un vote des 2 chambres.
On comprend en tout cas pourquoi le RN souhaite réformer le Conseil Constitutionnel…Il a proposé tour à tour plusieurs réformes concernant la composition de celui-ci (collège de 16 membres tirés au sort ou issus d’institutions juridiques, renouvelables, etc.). Mais toutes ces réformes supposent également une réforme de la Constitution (article 56).
En outre, toute une série de dispositions de la loi constitutionnelle n’ont rien à faire dans la Constitution, même si le RN le regrette : « La Constitution ne dit presque rien de la nationalité et ne la définit pas. Le législateur et le Conseil constitutionnel ont donc toute liberté en matière de droit de la nationalité, qui contribue à forger la substance même de notre Nation. Elle n’évoque le statut des étrangers que depuis 1993, à propos seulement du droit d’asile. De ce fait, la jurisprudence constitutionnelle et administrative donne quasiment les mêmes droits aux Français et à ceux qui ne le sont pas, sauf pour le droit au séjour et le droit de vote aux élections politiques ».
Cette loi constitutionnelle ressemble enfin à un fourre-tout. Outre que l’on peut se demander si une loi constitutionnelle sur l’immigration est bien le lieu de décider de la supériorité de la Constitution et de la loi nationale sur les traités internationaux, elle est aussi l’occasion pour le RN de légiférer sur les éoliennes et les sapins de Noël : « Cette modification de la Constitution empêchera d’interdire la célébration de Noël en installant des crèches ou des sapins dans les lieux publics, évitera que des sites soient défigurés par des installations telles que des éoliennes, mettra un terme à l’enseignement de la langue et de la culture d’origine qui freine ou empêche l’assimilation, garantira que les 44 000 monuments historiques et les lieux de culte appartenant aux communes ou à l’État seront correctement entretenus ». Les sapins de Noël vont-ils faire leur entrée dans la Constitution ?
Bref, ce référendum risque d’aboutir à un bras de fer avec le Conseil Constitutionnel (et avec le Conseil d’Etat). Pierre-Yves Bocquet estime que le RN au pouvoir ne pourra s’en sortir qu’avec un « coup d’Etat » constitutionnel[3].
La loi constitutionnelle sera mise en œuvre par des ordonnances : « Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordonnances, dans le délai d’un an à compter de la promulgation de la présente loi ».
La supériorité de la Constitution et de la loi nationale sur les traités et accords internationaux
La proposition de loi constitutionnelle « limite la portée en droit interne des traités, la loi organique en décidant au cas par cas, et il pose (selon le modèle du « bouclier constitutionnel » allemand[4]) des conditions de fond à l’application en France du droit de l’Union européenne, ce qui permettra aux juges, le cas échéant, d’écarter les traités incompatibles avec la Constitution ».
Le RN estime en effet que la mise en œuvre d’un certain nombre d’accords internationaux aboutit à un laxisme dans le domaine de l’immigration et à une perte de souveraineté. Il écrit dans le préambule de sa proposition de loi constitutionnelle : « L’application’’ très généreuse’’ de l’article 8 de la CEDH sur le droit à la protection de la vie personnelle et familiale a favorisé fortement une immigration de peuplement et a amplifié la reconnaissance d’un ‘’droit à la régularisation’’ et la délivrance de titres de séjour. De même, l’interprétation de l’article 3 de la convention internationale relative aux droits de l’enfant a conduit, au nom de l’intérêt de l’enfant, à annuler toute mesure d’éloignement des parents dont les enfants sont scolarisés. (…) L’appartenance de la France à l’Union européenne entraîne l’applicabilité en droit interne d’un droit dérivé, les règlements et directives, insuffisamment combattus par la France au moment de leur adoption, de plus en plus interventionnistes en matière de statut des étrangers des pays tiers et appliqués ensuite par les juges nationaux ».
Le RN estime cependant dans le programme de 2002 que « la nouvelle politique migratoire que les Français seront appelés à décider n’implique pas la dénonciation de la Convention européenne des droits de l’homme. (…) La Convention européenne des droits de l’homme ne constitue pas un obstacle pour mettre en œuvre une politique en matière d’immigration. C’est ce qu’ont fait le Danemark, la Hongrie ou la Russie, trois pays signataires de cette convention. Aucun n’a jugé opportun de la dénoncer[5] ».
« Il est en revanche indispensable de faire en sorte que la Constitution française prévale sur le droit international[6]. C’est une question de souveraineté. Dès lors que ce principe sera établi – grâce à une modification de la Constitution – les juges français ne pourront plus invoquer les stipulations de traités ou d’accords internationaux contraires à la Constitution. (…) Deux importants pays de l’Union européenne ont d’ores et déjà pris de telles décisions. L’Allemagne, depuis que la Cour constitutionnelle allemande a posé en 2019 le principe que le droit allemand pouvait prévaloir sur le droit de l’Union européenne[7]. La Pologne, en 2021, après que le Tribunal constitutionnel a décidé que certains articles des traités de l’Union européenne étaient contraires à la Constitution polonaise[8] ». Et, au cas où nous n’aurions pas bien compris : « Les engagements internationaux de la France en matière de libre circulation des personnes seront subordonnés à la sauvegarde des intérêts nationaux en matière de sécurité intérieure et extérieure, de protection de l’ordre public et de sauvegarde de l’identité française ».
Le RN va jusqu’à poser une condition à l’adhésion de la France à l’UE et n’hésite pas à contredire le traité de Rome et le traité de Lisbonne de 2007, qui affirme la supériorité des lois européennes. Ainsi la proposition de loi constitutionnelle entend « ajouter une condition constitutionnelle claire à l’appartenance de la France à l’Union européenne, celle de respecter l’identité constitutionnelle de la France et ses intérêts nationaux essentiels. Ainsi, les institutions de l’Union européenne ne pourront pas faire obstacle au droit inaliénable et souverain de la France de protéger son indépendance nationale et l’intégrité de son territoire, l’identité et la sécurité du Peuple français dans le cadre de ses frontières ». Il est vrai que le Conseil Constitutionnel, dans sa décision n° 2006-540 DC du 27 juillet 2006, a estimé que, si « la transposition en droit interne d’une directive communautaire résulte d’une exigence constitutionnelle, (…) [elle] ne saurait aller à l’encontre d’une règle ou d’un principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France, sauf à ce que le constituant y ait consenti », mais cette décision ne concerne que la transposition des directives et non, comme le souhaite le RN, une règle générale concernant les « intérêts nationaux essentiels » de la France et « l’identité et la sécurité du Peuple français », que le RN ne définit d’ailleurs pas. Au demeurant, dans la même décision, le Conseil Constitutionnel réaffirme la supériorité du droit européen : le Conseil Constitutionnel « ne saurait (…) déclarer non conforme à l’article 88-1 de la Constitution qu’une disposition législative manifestement incompatible avec la directive qu’elle a pour objet de transposer ».
Le RN entend dès lors renégocier certains accords européens : « La situation juridique nouvelle ainsi créée devra aboutir à une renégociation de plusieurs actes du droit communautaire, notamment pour remplacer les accords de Schengen ». En effet « Les accords de Schengen, devenus inapplicables depuis la crise migratoire qui a frappé l’Europe en 2015 et qui ne sont plus appliqués[9] depuis la survenance de la pandémie, car incompatibles avec les intérêts des États, devront être renégociés ». En réalité, la renégociation en question devrait également concerner – au moins – le traité de l’Union Européenne devenu traité de Lisbonne de 2007 et le traité de 2012 sur le fonctionnement de l’Union Européenne (notamment concernant la Cour de Justice européenne).
Les conditions juridictionnelles de la primauté du droit national
Le projet de loi constitutionnelle prévoit de « donner aux citoyens le droit de saisir les juges afin de faire respecter la primauté de la Constitution et des principes de la souveraineté nationale. (…) Tout citoyen peut, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, soutenir qu’une décision d’une autorité publique ou administrative, autre qu’une autorité relevant de la politique étrangère ou de la défense de la France, porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit ou aux principes de la souveraineté nationale ».
Le RN propose de modifier sur 2 points l’article 54 de la Constitution, qui concerne la légalité d’un engagement international :« Si le Conseil constitutionnel, saisi par le Président de la République, par le Premier ministre, par le président de l’une ou l’autre assemblée ou par soixante députés ou soixante sénateurs, ou par un centième des électeurs inscrits sur les listes électorales a déclaré qu’un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, l’autorisation de ratifier ou d’approuver l’engagement international en cause ne peut être ratifié ou approuvé ». Cela signifie une possibilité de saisine par 450 000 citoyens.
Et le RN veut interdire à un citoyen français d’invoquer un certain nombre d’engagements internationaux de la France pour l’accès à la nationalité : « Les stipulations des engagements internationaux mentionnés ci-après, les principes généraux du droit international public et la coutume internationale ne peuvent être invoqués devant une juridiction française pour contester, lorsqu’elle est prise sur le fondement du présent titre, une décision individuelle refusant l’attribution de la nationalité française par voie de naturalisation ou retirant la nationalité française :
1° La convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, y compris ses protocoles additionnels ;
2° Le pacte international relatif aux droits civils et politiques ;
3° Le pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ;
4° La convention internationale relative aux droits de l’enfant ».
Même chose pour un acte réglementaire ou toute autre décision individuelle, les engagements internationaux concernés étant plus nombreux : « aucune stipulation des engagements internationaux mentionnés ci-après ne peut être invoquée devant une juridiction française pour contester un acte réglementaire ou une décision individuelle pris sur le fondement du présent code ou une décision d’une juridiction de l’ordre administratif ou judiciaire rendue sur le même fondement :
1° La convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, y compris ses protocoles additionnels ;
2° La convention relative au statut des réfugiés et le protocole relatif au statut des réfugiés ;
3° Le pacte international relatif aux droits civils et politiques ;
4° Le pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ;
5° La convention internationale relative aux droits de l’enfant ;
6° La charte sociale européenne ;
7° Tout accord bilatéral conclu entre la France et un État étranger, ou tout accord multilatéral ratifié par la France portant sur l’entrée, le séjour, ou l’éloignement des étrangers ».
D’autres (nombreuses) dispositions prévoient d’assurer le respect des lois nationales et le contrôle de ce respect par le Parlement.
Conclusion
La révision constitutionnelle proposée par le RN sous couvert de limiter l’immigration est lourde de conséquences :
- Elle est porteuse d’un conflit majeur avec le Conseil Constitutionnel, dont l’issue ne peut être que soit un renoncement du RN (à moins que celui-ci trouve une entourloupe, mais nous ne voyons pas laquelle), soit un passage en force, un « coup d’Etat constitutionnel », qui n’aboutirait ni plus ni moins qu’à un changement de régime. Le tout au nom du peuple.
- Elle est porteuse d’une remise en cause des engagements internationaux de la France, non seulement dans le domaine des droits de l’homme (et du droit des enfants), mais aussi vis-à-vis de l’UE, le RN posant une « condition constitutionnelle claire à l’appartenance de la France à l’Union européenne, celle de respecter l’identité constitutionnelle de la France et ses intérêts nationaux essentiels ». Le conflit avec l’UE est inévitable, avec en germe soit un renoncement, soit une sortie totale ou partielle de l’UE[10].
La suite dans l’article suivant : La proposition de loi constitutionnelle du RN sur l’immigration – Une conception non républicaine de la Nation et de l’Etat (2/3)
[1] « La jurisprudence relative au contentieux des actes préparatoires au référendum sur le traité établissant une Constitution pour l’Europe (décisions du 24 mars 2005 dans une affaire Hauchemaille et Meyet et du 25 mai 2005 dans une affaire Hauchemaille et Le Mailloux) ouvre la porte à la contestation devant le Conseil constitutionnel, par tout électeur, d’un décret convoquant, au titre de l’article 11 et non de l’article 89 de la Constitution, un référendum ayant pour objet de réviser la Constitution ou de déroger à celle-ci. (…) Dès avant cela, le Conseil d’État, examinant le projet de référendum en formation consultative, ne manquerait pas d’émettre un avis négatif ». https://www.marianne.net/agora/tribunes-libres/jean-eric-schoettl-le-rn-doit-comprendre-que-larticle-11-de-la-constitution-ne-peut-servir-a-la-modifier
[2] Les députés des Républicains (MM. Olivier Marleix, Éric Ciotti, Mme Annie Genevard et plusieurs de leurs collègues) ont pour leur part déposé une proposition de loi constitutionnelle « relative à la souveraineté de la France, à la nationalité, à l’immigration et à l’asile » le 5 juin 2023. Elle vient à l’appui d’une proposition de loi ordinaire sur l’immigration et et vise à mettre en place un « bouclier constitutionnel ». Elle propose un élargissement de l’article 11, le recours au référendum étant possible pour « tout projet de loi ou tout projet de loi organique ». Le rôle du Conseil Constitutionnel deviendrait purement consultatif. L’article 3 du texte propose de modifier les articles 55 et 88-1 de la Constitution portant respectivement sur la primauté du droit international sur les lois et sur la participation de la France à l’Union européenne. Ou quand les LR servent de marchepied au RN… La proposition de loi n’a pas été adoptée. https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/16/dossiers/souverainete_france_nationalite_immigration_asile
[3] Ou pour le moins à de grosses difficultés. Serge Slama, professeur de droit public à l’université Grenoble-Alpes, membre du Centre de recherches juridiques et chercheur affilié à l’Institut Convergences Migrations, estime que « l’arrivée de l’extrême droite au pouvoir constituerait un point de bascule : si les politiques et les lois sont contraires au caractère républicain de nos institutions, il pourra être nécessaire de désobéir, par fidélité à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, qui proclame le droit à la « résistance à l’oppression » , https://www.lemonde.fr/idees/article/2024/06/23/serge-slama-juriste-si-les-politiques-et-les-lois-du-rn-sont-contraires-au-caractere-republicain-de-nos-institutions-il-pourra-etre-necessaire-de-desobeir_6242705_3232.html .
[4] En réalité, le « bouclier constitutionnel allemand » s’applique dans 2 cas :
- Celui où une directive européenne excèderait les pouvoirs législatifs accordés à la communauté par les États membres (autrement dit quand elle excéderait les pouvoirs confiés à l’UE par les traités européens).
- Celui où la loi allemande présente davantage de garanties que les traités internationaux sur la question des droits de l’homme. Soit l’inverse de ce que prétend la proposition de loi du RN.
[5] Nous sommes contents de savoir que la Hongrie et la Russie sont signataires de la Convention européenne des droits de l’homme et qu’elles ne l’ont pas dénoncée. C’est en effet un bon exemple pour la France…
[6] Dans la proposition de loi constitutionnelle présentée par le RN en 2024, au-delà de la Constitution, c’est la loi française qui est supérieure aux traités et accords internationaux.
[7] Voir note de la page 5.
[8] Ceci est exact. Le 24 novembre 2021, le Tribunal constitutionnel polonais a estimé que la Convention européenne des droits de l’Homme était partiellement incompatible avec la Constitution du pays. En juillet et en octobre, il a émis des jugements similaires à propos du Traité sur l’Union européenne (TUE). En décembre 2025, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a estimé que la Pologne avait enfreint les principes fondamentaux du droit communautaire dans cette affaire et dans d’autres. Mais l’UE ne dispose d’aucun moyen juridique de faire plier un Etat, le seul levier disponible étant celui des sanctions financières.
[9] Ceci n’est pas exact. Certaines règles de Schengen ont certes été suspendues pendant le Covid mais rétablies par la suite. Rappelons en outre que d’autres pays que les pays de l’UE adhèrent à Schengen, comme l’Islande, la Norvège, le Lichtenstein ou la Suisse, bien connue pour son laxisme en matière d’immigration…
[10] Le nouveau conseiller économique de Jordan Bardella, Charles-Henri Gallois est un partisan patenté du Frexit. Voir https://reprenonslecontrole.fr/bio-charles-henri-gallois/ notamment sa boutique.
